Государственное вмешательство в регулировании предпринимательской деятельности осуществляется на основании выводов, итогов АРВ, а выбор формы государственного лицензионно-разрешительного регулирования отдельных видов предпринимательской деятельности возможен только при наличии идентифицированных рисков и их анализа, экспертной оценки.
Реформа первого этапа лицензионно-разрешительной, контрольной системы завершившаяся логическим шагом принятия Зонтичного закона всё же имела продолжение. Так Статьёй принятого закона, кратко именуемого «ЛРС» «О введение в действие» предусматривалось принятие двух подзаконных актов, одним из которых и планировалось утвердить методику оценки рисков – основанием для введения лицензионного регулирования при наличии критической суммы идентифицированных рисков, но до сих пор сей пункт закона так и не реализован.
Объектом анализа являются система государственного управления рисками и лицензионно-разрешительная система регулирования предпринимательской деятельности, нормативная правовая база, регламентирующая порядок введения лицензирования.
Целью является исследование проблем разработки проектов НПА в реализацию положений Закона «О лицензионно-разрешительной системе», в частности Методологии, позволяющей уполномоченным органам власти вырабатывать и принимать решение о введении лицензионного регулирования на основе научно обоснованных расчётов, анализа рисков во взаимодействии с представителями научной, экспертной части и гражданского общества.
На основе положений принятого закона о лицензировании в рамках существующего подхода к конструкции законодательства — разработка и принятие Методики оценки рисков позволила бы обеспечить единый подход к оптимизации регулирования лицензионно-разрешительной системы, что в свою очередь сформирует модель управления рисками в регулировании предпринимательской деятельности.
Облегчение принятия управленческого решения?
Управленческий процесс должен бы осуществляться на основе развернутого анализа АРВ и оценки рисков и в последующем стать единственно возможной технологией принятия решений о введении госрегулирования и саморегулирования применительно к другим формам регулирования предпринимательской деятельности, не связанной с лицензионно-разрешительной системой.
Необходимо было бы выработать методологические научные подходы к формированию системы оценки рисков предпринимательской деятельности в сфере интересов потребителей, общества и государства в целом — применительно к самой жёсткой системе госрегулирования — лицензионно-разрешительной системе в частности.
Определение риска — под риском понимается вероятность причинения, нанесения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, собственности, общественной и государственной безопасности, а также управления ограниченными государственными ресурсами, что полностью соответствует Статье 1, Закона Кыргызской Республики «О лицензионно-разрешительной системе в Кыргызской Республике» от 19 октября 2013 года за № 195.
Следует провести уточнение, для формирования адекватного понимания предметов и объектов оценки рисков и последующего использования применяемых терминов в методике оценки рисков. Риск — это постоянная величина, воздействие на который лицензированием практически невозможно, но критическое количество идентифицированных рисков является основанием для введения лицензионного регулирования, а это и есть обоснование управленческого решение, о регуляторном вмешательстве. Также есть необходимость утонить, что часто используемый термин Угрозы — есть переменная величина и означает, что эти самые угрозы могут периодически возникать, или нет.
Простым примером является такой подход: « …что, если на стройке летают кирпичи, то всем нужно ходить в касках и строить защитные сооружения», т.е, такие доказательства опасности объективно не корректны. Кирпичи не летают, а если бы летали, то это был бы риск, да, и кирпичи иногда падают, но это угроза могут упасть, но это не предмет лицензионного регулирования, хотя минимизировать угрозу можно. Важность такого уточнения и правильности употребления этих терминов в процессе анализа связана, прежде всего, с проблемой, которую сейчас испытывают специалисты государственных органов подменяя риски — угрозами, при аргументации введения тех или иных форм регулирования предпринимательской деятельности в частности лицензирования.
Ещё один пример, позволяющий дать чёткое представление и понимание, что есть угроза, что есть риск: Япония географически расположена в зоне повышенной сейсмичности. Повышенная сейсмика — это есть Риск. На основании этого риска вводятся меры защиты жизни, здоровья, собственности, но введение этих мер никак не изменит сейсмичность зоны географического расположения страны. Риск в данном примере это появление и прохождение цунами, может произойти сегодня, а может завтра, но с минимальной амплитудой, следовательно, население могут, основываясь на понимании угрозы принимать меры минимизации последствий проживания в зоне риска, т.е. воздействовать на угрозы, а вот избавиться от рисков можно только сменив место проживания.
Что касается оснований для введения лицензионно-разрешительного регулирования, то необходимо считать основанием для введения лицензирования наличие допустимого количества рисков для минимизации угроз исходящих от деятельности. Если количество рисков от деятельности настолько велико, что приравнивается к количеству угроз, наступление которых очень велико, то следует принимать решение о запрете такой деятельности вообще.
Формализация понятийного аппарата (риски и угрозы) в законодательстве является сложностью, так как до сих пор нет единого научно обоснованного подхода к определению терминов риск и угрозы применительно к государственному регулированию предпринимательской деятельности. Англоязычные страны используют только термин риск, а угрозы рассматривают только через призму добросовестности субъекта по выполнению/не выполнению требований.
Практика применения АРВ для оценки последствий госрегулирования показывает, что манипулирование общественным мнением, введение в заблуждение лиц, принимающих решение основано на подмене понятий — угроза как основание для введения лицензирования или других видов регуляторного воздействия.
Для определения величины воздействия выявленных рисков на решение о введении лицензирования возникает необходимость дифференцировать сами риски, т.е. классифицировать риски по признаку сложности его выявления и идентификации, как: очевидный риск, выявленный риск, скрытый риск, идентифицированный риск.
Такая классификация позволит оптимизировать сам процесс выявления рисков и их идентификацию. Примером может быть наличие очевидного риска, где доказательств и выявление которого не потребуется – это поставка или производство оружейного плутония, что заранее содержит параметр опасности самой товарной продукции, процессов производства и утилизации, а также имеет угрозу не контролируемого распространения и использования. Выявленный риск и скрытый риск является одним из промежуточных результатов проведения оценки рисков и является объектом анализа и оценки методики.
Примечание риск и угрозы рассматриваются только в привязке к предпринимательской деятельности и определяют степень воздействия на определённые законом параметры безопасности, исходящие от деятельности, действий предпринимателя и результатов деятельности.
Рассмотрение причин происхождения рисков не является предметом методики АРВ, но определение типологии рисков относится к предмету методики на этапе доказательства наличия проблемы требующей решения, так как определяемые риски могут минимизироваться другими способами государственного регулирования, (техрегулирование, контрольно-надзорной, сертификации продукции, аттестации процессов производства и т.д.) и их необходимо правильно соотносить. Следует отметить, что лицензирование есть способ «до рыночного регулирования» (до входа субъекта на рынок и до начала осуществления деятельности и после входа на рынок), а все остальные риски возникают уже в процессе деятельности, и это есть основной критерий отличия, подмена которого не допустима.
Так анализируя различные виды рисков происходит идентификация — выбор только тех, которые необходимы для доказательства необходимости введения именно лицензирования.
При проведении АРВ действующая методика не даёт чётких предписаний об определении рисков.
Опыт США (в регулировании используется RACBA).
RACBA применяется к любому регулированию, которое потенциально несет издержки для общества более чем 25 миллионов долларов США.
Акт содержит главы, регулирующие оценку риск, анализ выгод и издержек минимизации риска, порядок подготовки обзора Офисом по проведению политики в области науки и технологий, юридического обзора, а также порядок опубликования результатов соответствующих анализов. Акт не применяется в чрезвычайных ситуациях, при обеспечении обороноспособности, регулировании производства и распространения пищевых продуктов, лекарств.
В первую очередь, готовится отчет об опасности здоровью, жизни и окружающей среде. Затем проводится анализ выгод и издержек. При подготовке отчета об оценке выгод и издержек федеральному агентству помогает Офис по управлению бюджетом.
Если издержки превышают 100 миллионов долларов, то готовится отчет Офисом по обеспечению политики в области науки и технологий.
После подготовки указанного обзора готовиться также юридический обзор на предмет соответствия проведенных процедур настоящему акту. Указанные обзоры публикуются и направляются в Конгресс и Президенту США.
Из опыта Умного регулирования видно, что первично проводится оценка рисков, а затем АРВ.
Рассмотрение рисков здоровью и жизни людей, документ по оценке риска должен содержать одновременно релевантную информацию о лабораторных и эпидемиологических исследованиях и т.д., которые показывают наличие или отсутствие зависимости между опасностью для здоровья, жизни, среды, природы и потенциальной вредоносной предпринимательской деятельностью. Однако данный подход пока не возможен в КР в виду отсутствия необходимых ресурсов. Выходом из ситуации является возможность приложения экспертных, научных оценок, выдержек из официальных научных источников.
Исследования зарубежного практики и законодательства позволили выявить, что целостный подход к государственному регулированию на сегодняшний день существует только в США и Австралии. В европейских государствах и в России странах СНГ законодательство о регулировании фрагментировано по отдельным отраслевым законам, определяющим самостоятельный подход к выбору регулирования, без должной регламентации управленческих процессов.
В КР существует два полярных мнения о внедрении системы управления рисками в технологию принятия решений по введению регулирования деятельности:
а) встраивание в методику АРВ раздела оценки и анализа рисков;
б) создание отдельной методики в привязке к лицензионно-разрешительному регулированию в соответствии с зонтичным законом о лицензионно-разрешительной системе.
Отдельный вывод: оптимизация других форм государственного регулирования потребует либо включения в методику АРВ раздела оценки рисков, либо разработку и принятие дополнительных методик оценки и анализа рисков, привязанных непосредственно к формам регулирования.
