Формирование реформ лицензионно-разрешительной системы и не завершённость процессов, курс на результативность регулирования или?
1. Анализ ситуации с применением АРВ для проведения оценки результативности и доказательности регулирования при проведении оптимизации лицензионно-разрешительного регулирования и контрольно-надзорного регулирования и принятие решений об изменениях в условиях отсутствия одного из инструментов.
Государственное вмешательство, в регулировании предпринимательской деятельности осуществляется на основании выводов, итогов АРВ, а выбор формы государственного лицензионно-разрешительного регулирования отдельных видов предпринимательской деятельности возможен только при наличии обоснованности очевидных рисков и их анализа, и оценки, а также определения параметров безопасности.
Объектом анализа являются система государственного управления рисками и лицензионно-разрешительная система регулирования предпринимательской деятельности, нормативная правовая база, регламентирующая порядок введения лицензирования.
Справочно: правительством до сих пор не приняты подзаконные акты, прямо предусмотренные законом в частности нет методики оценки рисков в лицензионно-разрешительном регулировании.
Целью работы является разработка проектов НПА в реализацию положений закона о лицензионно-разрешительной системе, в частности Методологии позволяющей уполномоченным органам власти вырабатывать и принимать решение о введении лицензионного регулирования на основе научно обоснованных расчётов, анализа рисков, во взаимодействии с представителями научной, экспертной части гражданского общества.
На основе положений принятого закона о лицензировании в рамках существующего подхода к конструкции законодательства разработка и принятие Методики оценки рисков позволит обеспечить единый подход к оптимизации регулирования лицензионно-разрешительной системы, что в свою очередь сформирует модель управления рисками в регулировании предпринимательской деятельности. Такой управленческий процесс должен осуществляться на основе развернутого анализа АРВ и оценки рисков и в последующем стать единственно возможной технологией принятия решений о введении госрегулирования и саморегулирования применительно к другим формам регулирования предпринимательской деятельности, не связанной с лицензионно-разрешительной системой.
В связи с этим, необходимо выработать методологические научные подходы к формированию системы оценки рисков предпринимательской деятельности в сфере интересов потребителей, общества и государства в целом обеспечения видов безопасности применительно к самой жёсткой системе госрегулирования — лицензионно-разрешительной системе в частности. Определение риска — под риском понимается вероятность причинения, нанесения вреда жизни, здоровью людей, окружающей среде, собственности, общественной и государственной безопасности, а также управления ограниченными государственными ресурсами, что полностью соответствует Статье 1, Закона Кыргызской Республики «О лицензионно-разрешительной системе в Кыргызской Республике» от 19 октября 2013 года за № 195.
Следует провести уточнение, для формирования адекватного понимания предметов и объектов оценки рисков и последующего использования применяемых терминов в методике оценки рисков. Риск — это постоянная величина, воздействие на который лицензированием практически невозможно, но количество рисков является основанием для введения лицензионного регулирования. Также есть необходимость утонить, что термин Угрозы — есть переменная величина и означает, что могут периодически возникать, или нет. Важность такого уточнения и правильности употребления этих терминов в процессе анализа, связана, прежде всего, с проблемой которую сейчас испытывают специалисты государственных органов подменяя риски — угрозами, при аргументации введения тех или иных форм регулирования предпринимательской деятельности.
Пример позволяющий дать чёткое представление и понимание, что есть угроза, что есть риск. Япония географически расположена в зоне повышенной сейсмичности, повышенная сейсмика это есть Риск (величина вполне измеримая и объективно существующая т.е. постоянная), на основании этого риска вводятся меры защиты жизни, здоровья, собственности, прочности здания, сооружения, но введение этих мер никак не изменит сейсмичность зоны географического расположения страны. Риск в данном примере это природное явление и периодическое появление «цунами», может произойти сегодня, может завтра, может произойти, но с минимальной амплитудой, может быть а может и не быть сегодня, завтра, но так или иначе произойдёт. Следовательно, граждане, могут, основываясь на понимании угрозы принимать меры минимизации последствий проживания в зоне риска, т.е. учитывать угрозы и избегать их, а вот избавиться от рисков можно только сменив место проживания. Что касается оснований для введения лицензионно-разрешительного регулирования, то необходимо считать основанием для введения лицензирования наличие сумму (величину) допустимого количества рисков для минимизации ущерба от исходящих уже от конкретной деятельности. Если количество рисков от деятельности настолько велико, что приравнивается к количеству угроз, наступление которых очень велико, то следует принимать решение о запрете такой деятельности вообще. Ещё одним важным компонентом проведения анализа рисков есть потребность проводить расчёты (издержки — совокупность затрат на выполнение обязательных нормативных требований по обеспечению и предупреждению опасностей) стоимости лицензионного регулирования и в случае если они кратно превышают выгоды также запрещать деятельность. Отдельным фактором при принятии таких решений является низкий уровень научно-технических, технологических возможностей сторон в обеспечении безопасной деятельности. Ярким примером может стать не возможность сторон обеспечить безопасную переработку и утилизацию опасных радиоактивных отходов, нет технологий, нет ресурсов иными словами при всей прибыльности такой деятельности — устанавливается запрет на деятельность.
Формализация понятийного аппарата является сложностью, так как до сих пор нет единого научно обоснованного подхода к определению терминов риск и угрозы применительно к государственному регулированию предпринимательской деятельности. Англоязычные страны используют только термин риск, а угрозы рассматривают только через призму добросовестности субъекта по выполнению/не выполнению требований. Практика проведения АРВ, оценки последствий госрегулирования показывает, что манипулирование общественным мнением введение в заблуждение лиц, принимающих решение основано на подмене понятий — угроза как единственное обоснование для введения лицензирования или других видов регуляторного воздействия.
Для определения величины воздействия выявленных рисков на решение о введении лицензирования, очевидно, возникает необходимость дифференцировать сами риски, т.е. классифицировать риски по признаку сложности его выявления, идентификации для этого можно ввести: очевидный риск, выявленный риск, скрытый риск.
Такая классификация позволит оптимизировать сам процесс выявления рисков их идентификацию, примером может быть наличие очевидного риска доказательство и выявление которого не потребуется – это поставка или производство ядерных материалов, что заранее содержит параметр опасности самой товарной продукции, процессов производства и утилизации, а также имеет угрозу не контролируемого распространения и использования. Выявленный риск и скрытый риск является одним из промежуточных результатов проведения оценки рисков и является объектом анализа и оценки методики.
Примечание риск и угрозы рассматриваются только в привязке к предпринимательской деятельности и определяют степень воздействия на определённые законом параметры безопасности, исходящие от деятельности, действий предпринимателя и результатов деятельности (продукция, товар).
Рассмотрение причин происхождения рисков, не является предметом методики, но определение типологии рисков относится к предмету методики оценки и анализа рисков, так как риски могут иметь отношение к другим формам государственного регулирования (техрегулирование, контрольно-надзорной, сертификации продукции, аттестации процессов производства) и их необходимо правильно соотносить. Следует отметить, что лицензирование есть способ «до рыночного регулирования» (до входа субъекта на рынок и до начала осуществления деятельности), а все остальные риски возникают уже в процессе деятельности, и это есть основной критерий отличия, подмена которых не допустима.
Так анализируя различные виды рисков, происходит идентификация — выбор только тех, которые необходимы для доказательства необходимости введения именно лицензирования.
При проведении АРВ действующая методика не даёт чётких предписаний об определении рисков.
Опыт США Для этого используется RACBA.
RACBA применяется к любому регулированию, которое потенциально несет издержки для общества более чем 25 миллионов долларов США.
Акт содержит главы, регулирующие оценку риск, анализ выгод и издержек минимизации риска, порядок подготовки обзора Офисом по проведению политики в области науки и технологий, юридического обзора, а также порядок опубликования результатов соответствующих анализов. Акт не применяется в чрезвычайных ситуациях, при обеспечении обороноспособности, регулировании производства и распространения пищевых продуктов, лекарств.
В первую очередь, готовится отчет об опасности здоровью, жизни и окружающей среде. Затем проводится анализ выгод и издержек. При подготовке отчета об оценке выгод и издержек федеральному агентству помогает Офис по управлению бюджетом.
Если издержки превышают 100 миллионов долларов, то готовится отчет Офисом по обеспечению политики в области науки и технологий.
После подготовки указанного обзора готовиться также юридический обзор на предмет соответствия проведенных процедур настоящему акту. Указанные обзоры публикуются и направляются в Конгресс и Президенту США.
Из опыта «Умного регулирования «видно, что первично проводится оценка рисков, а затем АРВ.
Рассмотрение рисков здоровью и жизни людей, документ по оценке риска должен содержать одновременно релевантную информацию о лабораторных и эпидемиологических исследованиях, которая показывает наличие или отсутствие зависимости между опасностью для здоровья и жизни человека и потенциальной вредоносной предпринимательской деятельностью. Однако данный подход не возможен в КР в виду отсутствия необходимых ресурсов, выходом из ситуации является возможность приложения экспертных, научных оценок, выдержек из официальных научных источников.
Исследования зарубежного практики и законодательства позволили выявить, что целостный подход к государственному регулированию на сегодняшний день существует только в США и Австралии. В европейских государствах и в России странах СНГ законодательство о регулировании фрагментировано по отдельным отраслевым законам, определяющим самостоятельный подход к выбору регулирования, без должной регламентации управленческих процессов.
В КР существует два полярных мнения о внедрении системы управления рисками в технологию принятия решений, по введению регулирования деятельности:
-
встраивание в методику АРВ раздела оценки и анализа рисков;
-
создание отдельной методики в привязке в лицензионно-разрешительное регулирование, в соответствии с зонтичным законом о лицензионно-разрешительной системе.
Отдельный вывод: оптимизация других форм государственного регулирования потребует либо включения в методику АРВ раздела оценки рисков, либо разработку и принятие дополнительных методик оценки и анализа рисков, привязанных непосредственно к формам регулирования. В соответствии с протокольным решением Совета при торага Жогорку Кенеша КР правительству рекомендовано разработать методику оценки выгод затрат, определить экономические показатели и индикаторы для проведения оценки результативности воздействия принятых нормативных правовых актов без проведения АРВ (т.е. не имеющих целей и индикаторов, нормативных показателей).
Предполагается Межведомственной группе рассмотреть целесообразность внесения изменений в действующую методику или разработку методологии оценки результативности на основе единых установленных индикаторов и показателей таких как влияние на рост МСБ, демографию субъектов, сокращение/увеличение размеров теневого сектора, рост/снижение налогов по секторам и видам деятельности в региональном разрезе в т.ч. увеличение/снижение экспорта, и т.д.
