Один из важных показателей работы правительства — это результативность регуляторных реформ, выраженная в виде фактически полученных выгод и общественной полезности. Результаты работы его органов напрямую влияют на социально-экономическое развитие.
19 октября 2013 года был принят Закон Кыргызской Республики «О лицензионно-разрешительной системе в Кыргызской Республике». В конце 2018 года, если исполнять нормы Закона КР «Об оптимизации нормативной правовой базы регулирования предпринимательской деятельности» от 5 апреля 2008 года № 55, в частности соблюдать требование о пересмотре нормативных актов, регулирующих предпринимательскую деятельность, оказывающих воздействие на ведение бизнеса после их принятия, было необходимо приступить к анализу фактического воздействия принятого закона.
Ранее, ещё в конце 2008 года, основываясь на выше упомянутом законе и требованиях бизнес-сообщества был проведен первый этап регуляторных реформ лицензионно-разрешительной системы, целью которого являлась:
- сокращение количества лицензий и разрешений;
- сокращение временных и финансовых затрат субъектов деятельности, входящих на рынок, что в свою очередь позволило исключить дублирование и отказаться от не доказанных лицензионных регуляторов, не достигающих целей регулирования – обеспечение безопасности;
- упрощение процедур лицензирования и детальная правовая регламентация.
Первый этап завершился в 2012 году и был запущен процесс разработки нового проекта рамочного закона, охватывающего всю лицензионно-разрешительную систему, и уже в конце 2013 года был разработан новый закон, однако не все достижения реформ первого этапа легли в принятый документ. Необходимо отметить, что в закон были включены отдельные виды деятельности, ранее отмененные не доказанные и не одобренные Межведомственной комиссией и тому, наверное, есть объяснение.
Нужно отметить, что в общем первичные цели реформы были достигнуты, а они были направлены на упрощение административных процедур лицензирования, а детальная правовая регламентация, в том числе и сроков выдачи разрешительных документов облегчила вход на рынок. Сегодня в деловой повестке бизнеса всё больше и больше нареканий на действия уполномоченных органов лицензиаров, государственных контролирующих органов, которые осуществляют пост-лицензионный контроль. Бизнес сегодня считает, что основной проблемой действующего лицензионного законодательства является отсутствие самих лицензионных требований:
- отсутствуют обязательные условия, пост-лицензионные требования, имеющие отношение к основной регулятивной цели закона при наличии пустых требований, не имеющих отношения к безопасности;
- отсутствие регламентации, порядка и процедур осуществления пост-лицензионного контроля с некой правовой неопределённостью предмета контроля и определённого порядка применения санкций в случае выявлении нарушений инспекциями, что, собственно, и расширяет дискреционные возможности контролирующих-регулирующих органов и их должностных лиц действовать на свое усмотрение;
- так и не удалось применить систему управления рисками как основного инструмента, обосновывающего и доказывающего применение именно лицензионно-разрешительной системы в качестве единственно возможного регулятора — госрегулирования отношений.
- многие исполнители (уполномоченные органы) так и не смогли определить параметры безопасности, при этом осознают наличие опасностей и считают проблемой обеспечение видов безопасности.
Все пять лет цикл политик был направлен на удержание достижений реформ оптимизации лицензионно-разрешительного регулирования первого этапа. В свою очередь бизнес-сообщество активно противодействовало инициативам введения новых видов лицензирования, однако не всегда удавалось найти разумное решение или компромисс.
В экспертном поле сегодня констатируется не завершённость реформ второго этапа и острая необходимость проработки рисков и выявление параметров безопасности. Потребность в проведении реформ – содержательных изменениях обусловлена и тем фактором, что существует различная природа лицензирования, разные практики результативности применения таких инструментов госрегулирования в разных странах. Сегодня лицензирование отдельных видов деятельности уже не может полностью соотносится с базовыми критериями действующего законодательства.
Достигнутые соглашения ЕАЭС и реализация принципа взаимного признания лицензий в странах Союза, сегодня содержит больше вопросов, чем регламентации лицензионного регулирования, более того лицензионные требования и предмет контроля различны, а это является сдерживающим фактором развития.
Очевидно, что применяемая сегодня система лицензионного регулирования отношений по управлению ограниченными природными ресурсами, общественными ресурсами содержит все признаки административно-разрешительной системы, где основным инструментом воздействия является санкция за неисполнение требований или отсутствие разрешения. В тоже время лицензирование недропользования в других странах преследует совсем иные цели, содержит иной механизм воздействия и основан на фискальном регуляторе. Более того, лицензия является материальным активом компании, которая обладает имущественной ценностью.
Лицензирование образовательной деятельности также применяется многими странами, но это никак не связано с обеспечением безопасности, что определено основной регуляторной целью в действующем законе.
Административно-разрешительное регулирование профессиональной деятельности специалистов в большинстве стран не входит в зону ответственности государства, а лицензирование частной медицинской практики не может быть привязано к единым лицензионным требованиям, установленным без учёта специализации ко всем видам медицинских клиник, индивидуальной практике врачей.
На данный момент потребуется приложить немало усилий и ресурсов для проведения детального определения предмета лицензионного регулирования, провести детальный анализ регулятивного воздействия с определением параметров безопасности и дать оценку результативности применения административно-разрешительной системы за период пяти лет.
Учитывая опыт прошлых лет, институциональный положительный опыт проведения реформ первого этапа оптимизации лицензионно-разрешительной системы, ряд негативных правовых последствий практического применения норм и положений лицензионного законодательства второго этапа, которые в силу объективных и субъективных обстоятельств не позволили полностью достичь целей реформ (ряд норм и положений действующего законодательства до сих пор не соотносятся с принятыми политиками и целями реформ).
Также учитывая действия и инициативы отраслевых министерств, обладающих правом регулирования отношений в секторах, которые уже содержат ведомственную заинтересованность в сохранении регулятивного влияния, есть риск возврата к прежней системы и использования законодательных провалов регулирования в коррупционных целях. Постоянное инициирование регуляторов, основанных на административных практиках и продвижение законодательных инициатив, основанных на использовании административно-разрешительной системы есть системы давления, под эгидой целей государственного регулирования не позволяет развивать вполне приемлемые для рыночных отношений регулятивные механизмы такие как:
— саморегулирование;
— страхование;
— нормативно-техническое регулирование на основе стандартов безопасности;
— существующие практики препятствуют развитию внешних форм технического аудита, частной экспертизе, переходу на экономические, тарифные способы регулирования предпринимательства;
— развитие форм и методов внешнего аудита, независимой экспертизы;
— саморегулирование профессиональной деятельности специалистов.
Такая ситуация сложилась после изменений в системе принятия управленческих решений о введении, отмене, совершенствовании государственного регулирования, а именно прекращение работы надведомственного органа (Межведомственной комиссии) способного вырабатывать взвешенные коллегиальные решения, исключая при этом лоббизм, регулятивный протекционизм ведомств и интересов отдельных групп. Ситуация осложнилась и тем фактором, что при принятии решений практически полностью исключён метод основанный на экономическом анализе и оценке финансовых показателей, расчёта выгод сторон, даже в тех случаях, когда расходы бюджета и регуляторные издержки бизнеса чувствительны решения принимались без учёта и расчёта социально-экономических последствий.
И самое важное, что сегодня ожидание бизнес-сообщества от реформ строится на простом понимании экономических выгод от реформ, а не устранения юридических коллизий между нормативными актами.
Следует отметить, что проведение реформ не может осуществляться силами самих министерств и ведомств, имеющих с одной стороны конфликт ведомственных интересов и управленческую дисфункцию, с другой стороны управленческие инструменты принуждения к реализации реформ не позволяют своевременно контролировать содержание и соответствие вносимых многочисленных изменений в законодательство целям проводимых регуляторных политик.
В целях создания конкурентных условий для ведения предпринимательской деятельности, необходимо исключение норм, содержащих риски дискреционного использования лицензирования в целях, не соответствующих смыслу государственных политик и целям введения госрегулирования – обеспечение безопасности. Убрать требования, мешающие развитию предпринимательства, максимально исключить способы административно-разрешительного регулирования и высокие регуляторные издержки сторон не связанные с обсечением безопасности.
Учитывая рост недовольство субъектов предпринимательства и поиск пути решения по созданию управленческого механизма, позволяющего исключать способы давления, отставить свои права при принятии решений должностными лицами лицензиаров о приостановлении лицензии, деятельности субъекта, в нарушение экономических интересов, а также наличие судебных практик выявивших отсутствия должной регламентации деятельности лицензионных комиссий считаем необходимо начать работу над решением выше перечисленных проблем и определить приоритеты и цели реформ.
